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EL DERECHO DEL MAR Y LAS PESQUERÍAS

Doctor Edison González Lapeyre

 

Ha sido  largo y complicado el  proceso, desarrollado a través de los siglos, que culminó con la firma y aprobación de la Convención de Derecho del Mar de 1982. Desde los tiempos de Hugo Grocio, con su obra Mare Liberum, y del pensamiento, en igual sentido, del Barón de Pufendorff, en los siglos XVI y XVII, pasando por las fallidas convenciones de Bruselas de 1958, fue enorme el esfuerzo que múltiples juristas, diplomáticos, biólogos especializados en recursos ictícolas, oceanógrafos  y marinos de diversas partes del mundo han realizado para alcanzar la actual codificación del Derecho de Mar.

Grotio y Pufendorff sostuvieron el criterio del mar libre, es decir, exento de todo tipo de soberanías o de derechos jurisdiccionales, salvo en cuanto a un mar territorial de 3 millas náuticas que estaba, en aquel entonces, determinado por el alcance de una bala de cañón.  Posteriormente, se fueron desarrollando criterios dirigidos a extender esos derechos de los territorios ribereños y así, en el primer congreso de Derecho Internacional Privado, que tuvo lugar en Montevideo, en los años 1888 y 1889, se consagró una norma que declaró aguas territoriales, a los efectos de la jurisdicción  penal, las comprendidas en una extensión de cinco millas de la costa de los países signatarios.

 Nuestro país, a través de diversos especialistas, tuvo un rol importante en la concreción de la Convención de Derecho del Mar de las Naciones Unidas que fue aprobada en Kingston, Jamaica en el año 1982. Desde mi ingreso al Ministerio de Relaciones Exteriores en 1968 y en razón de mi condición de profesor de Derecho Internacional, tuve el honor y el privilegio de participar, de forma muy modesta, en ese proceso donde los aportes de juristas de la talla de Eduardo Jímenez de Aréchaga, Felipe Paolillo y Julio César Lupinacci, tuvieron una particular relevancia.

 Incluso, la República Oriental del Uruguay fue una de las primeras naciones en extender su jurisdicción marítima hasta las 200 millas. En efecto, el gobierno del Presidente Jorge Pacheco Areco, a través del Decreto del Poder Ejecutivo del 3 de diciembre de 1969, reiterado por la Ley No. 13.833 de 29 de diciembre de 1969, denominada Ley de Pesca por estar referida fundamentalmente a la explotación y preservación de los recursos ictícolas, extendió nuestra jurisdicción marítima hasta las 200 millas y ello fue, posteriormente, ratificado en el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo del 19 de noviembre de 1973, en el que Argentina y Uruguay confirmaron sus derechos soberanos, en esta materia, y acordaron la denominada Zona Común de Pesca.

 La Zona Común de Pesca establecida en el artículo 73 del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo ha sido considerada un logro diplomático importante en la historia diplomática del Uruguay, en particular, tomando en consideración el carácter migratorio de la merluza, que es la especie más rentable del área y que, de no mediar ese acuerdo, sólo hubiese sido posible pescarla en la Zona Económica Exclusiva uruguaya en un corto período anual ya que migra hacia nuestro frente marítimo, en el invierno austral ,permaneciendo lapsos que van de tres a cuatro meses en total por año.

 Esa disposición establece:”Las Partes acuerdan establecer una zona común de pesca, más allá de las doce millas marinas medidas desde las correspondientes líneas de base costeras, para los buques de su bandera debidamente matriculados. Dicha zona es la determinada por dos arcos de circunferencia de doscientos millas marinas de radio, cuyos centros de trazado están ubicados respectivamente en Punta del Este (República Oriental del Uruguay) y en Punta Rasa del Cabo San Antonio (República argentina)”. En esa área, las actividades de preservación, explotación y distribución equitativa de los recursos ictícolas estarán reguladas por lo que disponga la Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo de conformidad a las potestades que le ha asignado el Tratado en las disposiciones contenidas por el  capítulo XIX.

 Debe tomarse en cuenta que esta Comisión además de tener el cometido de fijar los volúmenes de captura por especie y distribuirlos entre las Partes, ajustándolos periódicamente (art. 82 inc. a) debe distribuirlos entre ellas (art.74) “en forma equitativa, proporcional a la riqueza ictícola que aporta cada una de las Partes, evaluada en base a criterios científicos y económicos”. De este modo, ese organismo técnico bi-nacional asume un rol de extraordinaria importancia porque en su seno y de conformidad a los estudios e investigaciones que ella realice directa o indirectamente, se estará propendiendo a la preservación de esos recursos y a su equitativa distribución. Precisamente, lo dispuesto en el art. 74 del Tratado ha generado controversias en cuanto a su interpretación. En nuestra opinión, el sistema de distribución entre las partes de los recursos ictícolas en la Zona Común de Pesca, debería estar basado por un lado en un criterio científico que determinaría la riqueza que, para cada especie aporta cada Parte, sobre la base de la determinación del cuantum de la biomasa del recurso correspondiente, situado en la jurisdicción marítima de cada Estado a lo largo del año y, por el otro, en un criterio económico que atienda, principalmente, al esfuerzo de captura dentro de la jurisdicción de cada Parte, resultante de la mayor o menor concentración de las especie de y otros factores análogos.

 En la normativa del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo hay una disposición que, en la actualidad, ha adquirido una especial relevancia. Nos referimos al inciso 2º. Del artículo 74 que regula el caso de que el volumen de captura autorizado a una de las Partes no pueda ser aprovechado por ésta por carecer de la capacidad pesquera suficiente. En este caso, ese Estado podrá autorizar a proceder a pesar en su jurisdicción marítima a buques de terceras banderas, computando lo que éstos pesquen al cupo que le corresponden a dicha Parte. A ello se agrega lo dispuesto en el artículo 75 que, dispone que en esa situación, los buques de terceras banderas, no podrán exceder el límite lateral marítimo previsto en el artículo 70, Es decir, que la Zona Común de Pesca se reserva exclusivamente para los buques de las banderas de ambos Estados platenses.

 En lo que se refiere al desarrollo de una normativa universalmente aceptada sobre el Derecho del Mar, desde la segunda mitad de la década de los sesenta, múltiples delegaciones de los países interesados se reunían en distintos foros intentando logar un acuerdo en esta materia. En lo que refiere a  nuestro país, una veintena de juristas, marinos y diplomáticos, tuvimos el honor de representarlo en la distintas conferencias de convocadas a esos efectos que culminaron con la aprobación de la Convención de Derecho del Mar (en adelante la Convemar) que rige, en esta materia y que nuestro país aprobó y ratificó por ley No. 16.267 de 15 de julio de 1992. En 1998, la República Oriental del Uruguay aprobó la Ley 17.033 (Ley de Espacios Marítimos) adecuando la legislación nacional a la Convemar que había entrado en vigencia en 1994 al alcanzar el número establecido de ratificaciones y/o adhesiones.

 En lo referente a la pesca en alta mar, la Convemar establece en su artículo 116: “Todos los Estados tienen derecho a que sus nacionales se dediquen a la pesca en alta mar con sujeción a: a) Sus obligaciones convencionales: b) Los derechos y deberes así como los intereses de los Estados ribereños que se estipulan, entre otras disposiciones en el párrafo 2 del art. 63 y en los arts. 64 a 67 y c) La disposiciones de esta sección”. Por su parte, el art.  63 en su inciso 2, establece que “cuando en la zona económica exclusiva como en un área más allá de ésta o adyacente a ella se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas , el Estado ribereño y los como los intereses de los Estados ribereños que se estipulan entre otras disposiciones en Estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente procurarán, directamente o por conducto de las organizaciones subregionales o regionales apropiadas, acordar las medidas necesarias para la conservación de esas poblaciones en el área adyacente”. El mismo deber de conservación y cooperación se impone a terceras banderas respecto de las especies altamente migratorias y a los mamíferos marinos (art. 64).

 De modo pues que, en alta mar, todos los Estados tienen el derecho de desarrollar pesquerías pero ese derecho no es absoluto puesto que está limitado por las medidas que puedan ser necesarias para la conservación de los recursos vivos en ese ámbito acuático o adoptadas en el marco de la cooperación con otros Estados en esta materia (art. 117) y acorde con ello, el art. 118 les impone a los Estados la obligación de cooperar entre sí en la conservación y administración de los recursos vivos en las zonas de la alta mar y el art. 119 incide sobre esa obligación al disponer que cuando se determine la captura permisible y otras  medidas de conservación los Estados tomarán la base de los datos científicos más fidedignos, tendrán en cuenta los efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, la información científica disponible  y garantizarán que las medidas de conservación y aplicación no entrañen discriminación de hecho o de derecho contra los pescadores de ningún Estado.

 Por  su parte, el artículo 116 de la Convemar, dispone que los Estados tienen la obligación, en materia de pesca en alta mar, de cumplir con sus obligaciones convencionales que se establecen con la finalidad de preservar el recurso correspondiente, cooperar entre los Estados signatarios con ese propósito y, eventualmente, establecer la captura permisible y su eventual distribución entre las partes (art. 119).

Conforme a estas disposiciones se han celebrado acuerdos creando las llamadas Organizaciones Regionales de Pesca (ORP) que tienen como objetivo principal la razonable y equitativa explotación de los recursos pesqueros  en determinadas zonas geográficas en algunos casos y en otros, ese cometido está referido a especies altamente migratorias, como es el caso de los túnidos,  en áreas geográficas más amplias.

 Entre las más importantes pueden mencionarse la CICCA (Comisión Internacional para la conservación del Atún Atlántico, o ICCAT), la IOTC (Comisión del Atún para el Océano Índico o IOTC), la CIAT (Comisión Interamericana del Atún Tropical o WCPFC) y la CCSBT (Comisión para la Conservación del Atún del Sur). Luego hay Organizaciones regionales referidas a zonas geográficas, como la NEAFC (Comisión de Pesca del Atlántico Nordeste o CPANE), la SEAFO (Organización  de la Pesca del Atlántico Suroriental o STOFA) y la CCAMLR (Convenio para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos o CCRVMA). Entre Argentina y el Reino Unido existe el Convenio de Pesca del Atlántico Sur que estuvo mucho tiempo paralizado y que ahora el gobierno del Presidente Macri quiere reactivar.

 Desde el punto de vista de la legislación laboral, el Convenio sobre el trabajo en el sector pesquero No. 188, le impone a los Estados la obligación de aplicar y respetar la legislación que los mismos hayan adoptado en esta materia, tanto a los pescadores, como a los buques bajo su jurisdicción.

Por lo expuesto anteriormente respecto al alcance que se le debe dar a la expresión jurisdicción, parece claro que esta obligación que se le impone a los Estados, refiere a todos los buques de bandera nacional, independientemente que se encuentren en aguas jurisdiccionales del Estado cuya bandera enarbolan o en alta mar.

 El Convenio de la O.I.T. No. 188, sobre trabajo pesquero, en diversos artículos, hace referencia a la jurisdicción del Estado sobre los buques y sus tripulantes, sin distinguir el área acuática en que se encuentren.

A título meramente de ejemplo, vale la pena mencionar el art. 6 de los Principios Generales que establece:

“1. Todo Miembro deberá aplicar y hacer respetar la legislación u otras medidas que haya adoptado para cumplir sus obligaciones de conformidad con el presente Convenio por lo que respecta a los pescadores y buques pesqueros bajo su jurisdicción. Entre otras medidas pueden figurar los convenios colectivos, las decisiones judiciales, los laudos arbitrales u otros medios conformes con la legislación y la práctica nacionales”.

El Convenio no indica cuáles son los buques pesqueros “bajo su jurisdicción” pero es claro que al respecto debe estarse a lo dispuesto en la Convemar y en los tratados internacionales que refieren a la ley de la bandera.

 Ahora bien, cabe preguntarse ¿cuál es el alcance de la expresión jurisdicción? En nuestra opinión, es la potestad que resulta de la soberanía de un Estado de aplicar su propio Derecho en determinado ámbito espacial. Usualmente se utiliza esta expresión también para designar el territorio sobre el cual un Estado ejercita su soberanía.

Joaquín Escriche, su clásico diccionario del Derecho, expresa: “que la jurisdicción es el poder o autoridad que tiene alguno para gobernar y poner en ejecución las leyes”.

Ahora bien, los conceptos de soberanía y jurisdicción no son absolutos puesto que “deben ser interpretados con el alcance que le da la Carta de las Naciones Unidas en el parágrafo 1º del art. 2º y ,en el alcance de los mismos, se deben admitir las limitaciones que le impone el Derecho internacional”..

Es decir, que esos derechos jurisdiccionales deben estar ajustados al Derecho Internacional, por lo que no pueden ser calificados como absolutos, de allí que deben respetarse los convenios de la O.I.T., las normas internacionales aprobadas en materia de prevención y represión del terrorismo, la posibilidad de combatir los actos de piratería, etc.

Ahora, cuando el buque se encuentra fuera de las áreas marítimas donde un Estado ejerce jurisdicción, debe aplicarse la ley del pabellón que enarbole con las limitaciones que, por diversas circunstancias, puede determinar el Derecho internacional. En consecuencia, el capitán y los miembros de su tripulación estarán sometidos a la jurisdicción del Estado de la bandera. Incluso, el capitán, , estará investido de una serie de potestades de Derecho Público. En la legislación uruguaya,  se destacan las siguientes: a) El poder de autoridad sobre las personas, necesario para la disciplina a bordo, en particular, los tripulantes del buque (arts. 1074, inc.2º. y 1164 inc.4 del C. Comercio).b) Tiene atribuciones de oficial de estado civil, en materia de registro de nacimientos y defunciones (V. arts. 35,36 y 64 sobre Registro de Estado Civil de la Ley  No.14330 del 12.2.1879). c) Tiene además funciones notariales, pudiendo autorizar el testamento de tripulantes y pasajeros (arts. 1133 y 1140 del C.Com. y arts. 817 a 825 del C. Civil).

Pero además, el buque y su tripulación, aunque la nave se encuentre en Alta Mar, así como las relaciones jurídicas, de distinta naturaleza, que puedan concertarse a bordo del mismo, deberán estar sometidos al Derecho del país de su bandera en todos los aspectos no limitados, expresamente, por el Derecho Internacional o por su Derecho interno, lo que incluye la normativa internacional en materia de pesquerías,  la legislación laboral y  las normas en materia de salvaguarda de la vida humana, salvamento y combate a la piratería marítima y al terrorismo, entre otras.

Por último cabe mencionar el Código de Conducta para la pesca responsable aprobado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) que fue adoptado por unanimidad en una conferencia del referido organización el 31 de octubre de 1995.El citado Código de Conducta, ajustado a lo dispuesto en la Convemar y a otras normas internacionales aplicables, establece una serie de principios dirigidos a la conservación de los recursos pesqueros y a la ordenación y desarrollo de la pesca de forma responsable.

Se trata de una normativa que no tiene, jurídicamente, carácter vinculante pero que reviste un innegable valor ético por el propósito que persigue y por haber sido adoptada por esa organización por una unanimidad de sus miembros. Al aprobar el Código de Conducta para la pesca Responsable, la FAO pidió a “todos los Estados, Organizaciones Internacionales, tanto gubernamentales como no gubernamentales, y a todos los que intervienen en la pesca que colaboren en el cumplimiento y la aplicación de los objetivos y principios” contenidos en el citado ordenamiento sobre la pesca responsable.

 

Bibliografía considerada:

Armas Pfirter, Frida M., El Derecho Internacional de Pesquerías y el Frente Marítimo del Río de la Plata, ed. p. CARI, Buenos Aires 1994.

Caminos Hugo, “El régimen de pesca y conservación de los recursos vivos en la zona económica exclusiva: implicaciones jurídicas y económicas”, en Economía de los océanos, Vol. I, C.E.P.A.L., 1978, pp. 97-126.

CIPU (Cámara de Industrias Pesqueras del Uruguay), El Sector Pesquero Uruguayo, Situación a 1986 y perspectivas, Montevideo 1987.

Del Castillo, Lilian, El Régimen Jurídico del Río de la Plata y su Frente Marítimo, CARI, Buenos Aires 2005

Flangini, Yamandú, Fronteras Nacionales y documentos internacionales sobre actividades navales, Armada Nacional, Montevideo 1975.

González Lapeyre, Edison, “La pesca en el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo”, Revista Mar y Pesca Internacional, Vol. 1, No. 1, Montevideo 1982 , Límites de la República Oriental del Uruguay, 2ª. ed. Amalio Fernández , Montevideo 1992. “The Maritime Front of the Rio de la Plata as an instrument for binational fisheries management”, Rev. Ocean and Coastal Management No. 42 (Estados Unidos, 1999), pp. 155-164. “Un nouvel envisagement sur la piraterie maritime”, en Law of the Sea, From Grotius to the International Tribunal for the Law of the Sea.

Liber Amicorum  Judge Hugo Caminos. Leyden,  Holanda 2015, pp.435-455.

Pulvenis de Séligny-Mauret, Jean François, “Regional Fisheries Bodies and Regional Fisheries Management Organizations and the Settlement of Disputes Concerning Marine Living Resources, en Law of The Sea From Grotius to the International Tribunal of the Sea, Leyden 2015, pp. 686, 698.

Extraído de «Rumbo al mar» , revista de la Liga Marítima Uruguaya N° 29 .

Doctor Edison González Lapeyre

Doctor Edison González Lapeyre

El Dr. Edison González Lapeyre se graduó de Doctor en Derecho y Ciencias Sociales en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República (Montevideo-Uruguay) en 1960, efectuando un post-grado de Derecho Internacional en los años 1962 y 1963 en la Universidad de Valencia (España).

   Ha sido catedrático de Derecho Internacional Público, Derecho Internacional Privado y Derecho Diplomático de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, profesor de la Academia de Derecho Internacional de La Haya (2004), de los cursos del Comité Jurídico Interamericano que se imparten en Río de Janeiro en los años 1980 y 1990, del Instituto Tecnológico de Santo Domingo, de la Escuela de Guerra Naval, del IMES y del CALEN.  

  Es miembro del Consejo Consultor de Derecho Internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de La Plata (Rca. Argentina) y miembro honorario de la Asociación Americana de Derecho Internacional Privado. También es miembro del Instituto Histórico y Geográfico del Uruguay y miembro correspondiente de la Academia Real de la Historia de España

     Como funcionario del Servicio Exterior se desempeñó como Embajador de la República en Santo Domingo, Barbados, Haití y Granada (1976-1981) y como Representante Permanente del Uruguay ante la O.E.A.(1983-1985).

     En el Ministerio de Relaciones Exteriores cumplió tareas como Asesor Letrado, Director del Instituto Artigas de Servicio Exterior, Director de Asuntos Culturales y Consultor Jurídico-Diplomático, habiendo integrado el equipo legal del Uruguay ,en una primera etapa, en el juicio promovido por Argentina por la planta de pasta de celulosa Botnia ante la Corte Internacional de Justicia.

   Participó en las negociaciones con la República Argentina   que culminaron con  la firma del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo de 1973, con el Estatuto del Río Uruguay de 1975  y con la República Federativa del Brasil, con la firma del Tratado de desarrollo de la Cuenca del Río Cuareim de 1990. Fue presidente alterno de la delegación uruguaya a la 3ª Conferencia de Derecho del Mar. Es autor de más de 200 publicaciones de su especialidad, habiendo sido condecorado con la Orden de Mayo al Mérito, en el  grado de Gran Cruz de la República Argentina, por el Presidente Perón y con la orden de Duarte, Sánchez y Mella de la República Dominicana. Asimismo, fue designado vice-gobernador honorario del Estado de Oklahoma y senador honorario del Estado de Louisiana de los Estados Unidos de América.